«LA CRISIS DEL CORONAVIRUS. FUERZA MAYOR Y APLICACIÓN DE LAS CLÁUSULAS “REBUS SIC STANTIBUS” EN LOS CONTRATOS. ESPECIALIDADES NORMATIVAS EN MATERIA DE TRANSPORTES»

1.- Fuerza mayor: definición y aplicabilidad del concepto en la práctica

1.1.- Al respecto, señala el artículo 1.105 del Código Civil (C.C) lo siguiente: “Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley y de los que en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos que no hubieran podido preverse o que, previstos, fueran inevitables”.

Ante un acontecimiento de la envergadura de la que goza la situación de crisis por el coronavirus que se está viviendo en estos momentos -con restricción a la circulación de personas y, eventualmente, de mercancías y de servicios, y otras medidas ya adoptadas o anunciadas por parte de las autoridades competentes para la contención de la expansión del COVID-19, o coronavirus-, la primera pregunta que conviene hacerse es si el mismo puede ser reputado como un evento constitutivo de fuerza mayor, susceptible de ser tenido en cuenta como causa obstativa de cara al cumplimiento de los contratos. 

En interpretación y aplicación del reseñado art. 1.105 C.C., la jurisprudencia señala:

1. Han de darse dos requisitos cumulativos: la imprevisibilidad y la inevitabilidad, cuya prueba cumplida es de cuenta del que invoca la fuerza mayor a su favor.
2. El acontecimiento constitutivo de fuerza mayor ha de ser posterior a la celebración del contrato, y del todo ajeno a quien lo alega.
3. Debe darse una total ausencia de culpa por parte de quien invoca la fuerza mayor.
4. Para ponderar la concurrencia o no de un evento desencadenante de fuerza mayor, habrá de estarse a la normal y razonable previsión que las circunstancias exijan adoptar en cada supuesto concreto.
5. Por último, el que pretenda utilizar la cláusula de fuerza mayor para liberarse del cumplimiento de sus obligaciones, deberá actuar de buena fe, y adoptar todas las medidas necesarias para mitigar los efectos dañosos derivados de tal acontecimiento.

Tomando en consideración tales requisitos, entendemos que la respuesta a si la crisis por el coronavirus constituye un evento de fuerza mayor ha de ser afirmativa. Estamos ante una situación extraordinaria de fuerza mayor, dado que los efectos jurídicos perjudiciales para los derechos y obligaciones de las partes eran totalmente imprevisibles e inevitables en el momento en que se celebró el contrato.

1.2.- La consecuencia de la apreciación de fuerza mayor será que la parte que invoque esta circunstancia no será responsable de los incumplimientos en que pueda incurrir mientras dure el evento constitutivo de aquélla. De cualquier forma, la posible exoneración de responsabilidad (y el alcance de las obligaciones contractuales subsistentes) debe ser analizada caso por caso, pues podrá ser total o sólo parcial, y puede ser definitiva o sólo temporal.

1.3.- En el Derecho español rige el principio pacta sunt servanda, recogido, entre otros, en los artículos 1091, 1255 y 1258 del C.C, a cuyo tenor y respectivamente: “Las obligaciones que nacen de los contratos tienen fuerza de ley para las partes contratantes y deben cumplirse al tenor de los mismos”, “Los contratantes pueden establecer los pactos, cláusulas y condiciones que tengan por conveniente, siempre que no sean contrarios a las leyes, a la moral ni al orden público” y “Los contratos se perfeccionan por el mero consentimiento, y desde entonces obligan no sólo al cumplimiento de lo expresamente pactado, sino a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley”.

El principio del pacta sunt servanda obliga a examinar, en primer lugar, el tenor de las cláusulas del contrato. Por lo tanto, habrá de estarse a lo estipulado en las cláusulas del contrato de que se trate para supuestos de concurrencia de causas de fuerza mayor: puede haberse pactado que el contrato se contrae “a todo evento”, o puede haberse previsto un régimen específico para el supuesto de acaecimiento de un evento de fuerza mayor: por ejemplo, la prolongación de la relación contractual más allá del plazo de duración previsto por el tiempo necesario para permitir el íntegro cumplimiento de las respectivas obligaciones.

En otro caso, rige el principio general del artículo 1.124 CC, dejándose en manos de la parte cumplidora la facultad de exigir bien el cumplimiento, bien la resolución de la obligación, con la sola diferencia de que la contraparte, atendiendo a la concurrencia de un evento de fuerza mayor, y no existiendo una cláusula contractual que le obligue a asumir los riesgos, quedará exenta de la indemnización de daños y perjuicios.

Así pues, ante un previsible incumplimiento o dificultad para el cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud de un contrato como consecuencia de la crisis del coronavirus, la parte que pretenda beneficiarse de la cláusula de fuerza mayor deberá actuar con cautela, y guardar prueba documental o de otro tipo, de que actuó con la debida diligencia, y de que tomó todas las medidas a su alcance para la prevención o mitigación de los daños. No debe probar el hecho notorio de la pandemia sino de la afectación del fenómeno a la imposible prestación o cumplimiento de su obligación contractual. Lo mismo sucederá de cara al seguro de responsabilidad civil que hubiera suscrito, frente a su compañía aseguradora.

1.4.- En defecto de previsión contractual expresa, a la ejecución de cualquier contrato se aplicará el régimen previsto en el citado artículo 1.105 y sus concordantes del CC. Pero puede haber previsiones contractuales para este tipo de supuestos que obligarían a aplicar lo pactado por las partes, como las que en general regulan la asignación del riesgo legal o regulatorio aún para los casos imprevisibles e inevitables.

En la interpretación de los contratos prima la interpretación literal o gramatical (art. 1.281.1 CC), sin que este criterio excluya sino que integra el resto de criterios hermenéuticos del Código Civil. Entre ellos son de particular importancia, en un caso como el presente, el criterio teleológico (artículo 1.283 CC) y el criterio sistemático (artículo 1.285 CC).

Puede suceder que se haya incluido una cláusula de fuerza mayor, que relacione una serie de eventos a los que se atribuya esta caracterización.

Lo primero que habrá que ver es si las medidas adoptadas con ocasión de una epidemia o pandemia como el coronavirus u otra semejante, se encuentran incluidas en esa relación. Como lo más probable es que no se haya previsto esta circunstancia, es preciso verificar si la relación de casos reputados por la cláusula contractual como de fuerza mayor constituye una lista cerrada o numerus clausus, o bien, si se trata de una mera enumeración ejemplificativa o abierta (numerus apertus).

En este segundo caso, entraría en juego la aplicación del criterio teleológico: ver si en la intención de los contratantes, al redactar esa cláusula, estaba la de incluir un supuesto que interfiriera en el normal desenvolvimiento de las obligaciones contractuales como el examinado, siempre que el mismo reúna las notas de imprevisibilidad e inevitabilidad. 

Asimismo, este criterio debe combinarse con el sistemático, de interpretar el conjunto de las previsiones contractuales, para indagar cuál es el espíritu y la finalidad del contrato mismo. En este sentido, si, por ejemplo, el acontecimiento reputado de fuerza mayor interfiere en el cumplimiento en plazo de las obligaciones contractuales, impidiendo su puntual desenvolvimiento, debe examinarse si el plazo es o no esencial en la obligación.

2.- Aplicabilidad de la doctrina de la cláusula “rebus sic stantibus” al supuesto analizado. 

2.1.-  A título subsidiario, especialmente si el contrato no permite la invocación de las medidas adoptadas para frenar la expansión del COVID-19 como constitutivas de fuerza mayor, cabe la posibilidad de que las partes puedan acogerse a la doctrina “rebus sic stantibus”. 

Las circunstancias que pueden sobrevenir a la celebración de un contrato son múltiples y variadas, y, en consecuencia, es posible que estas pueden cambiar durante la vida del mismo, sobre todo si la duración puede ser prolongada en el tiempo, sin que intervenga el dolo o culpa de alguna de las partes en su incumplimiento.

Estas causas sobrevenidas surgidas durante la vida del contrato han sido contempladas mediante la aplicación e implementación de las denominadas cláusulas “rebus sic stantibus”, en virtud de las cuales es posible atemperar o modular las cláusulas pactadas en el contrato a raíz de circunstancias sobrevenidas que den lugar a situaciones de incumplimiento. Se trata de cláusulas de riesgo legal o regulatorio que contemplan aquellos supuestos en que, merced a medidas legislativas o gubernamentales, sobrevienen cambios en el equilibrio de los derechos y obligaciones de las partes que resultan del contrato. Ello ocurre por ejemplo en los contratos de arrendamiento, contratos con proveedores, o con otros contratos de duración prolongada que se van extendiendo en el tiempo.

Esto último es traído a colación a la vista de la situación de gravedad producida en el país y el mundo entero por la existencia de la pandemia de coronavirus. La operatividad de esta circunstancia se plasma como una causa de fuerza mayor, pero, sobre todo, por sus características de imprevisible e inesperada, viene a modificar las circunstancias iniciales del contrato.

Bajo tal escenario, la crisis del coronavirus puede haber provocado incumplimiento de la celebración de múltiples contratos, por ejemplo, en materia de transporte por cancelación de vuelos o de reservas hoteleras, de incumplimiento de contratos de tracto sucesivo por situaciones de paro provocadas por expedientes de regulación de empleo en empresas, o cualquier tipo de incumplimientos que no se han provocado por culpa de la parte contratante, que, al final, ha tenido que incumplir el contrato a raíz de la situación de crisis derivada del coronavirus. Pues bien, la aplicación de la cláusula “rebus sic stantibus”, siempre que ello fuere posible, contribuye a atemperar o modular los efectos derivados de tal incumplimiento contractual.

2.2.- La jurisprudencia del Tribunal Supremo es prudente respecto de la aplicación de la cláusula “rebus sic stantibus” a partir de la STS 15 de octubre de 2014 (recurso nº 2992/2012), que, si bien ciertamente mitigó el excesivo rigor con que se venía admitiendo en la práctica la invocación de la doctrina, lo atenuó en función de las circunstancias de cada supuesto concreto.

En todo caso, nuestro Alto Tribunal (así, en SSTS 64/2015, de 24 de febrero; 237/2015, de 30 de abril y 19/2019, de 15 de enero) exige que se den dos presupuestos para su aplicación: imprevisibilidad del riesgo y excesiva onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones contractuales, lo que se suele caracterizar como una ruptura de la relación de equivalencia de las contraprestaciones de las partes (principio de conmutabilidad del contrato).

Por su parte, en la sentencia del Tribunal Supremo (Civil) nº 227/2015, de 30-4, se apuntó que a la hora de aplicar esta cláusula es preciso atender a los criterios derivados de la doctrina «rebus sic stantibus» por cambio de circunstancias. Es lo que se denominó el “riesgo normal inherente o derivado del contrato”, esto es: “Los riesgos asignados al cumplimiento del contrato ya por su expresa previsión, ya por su vinculación con los riesgos propios que se deriven de la naturaleza y sentido de la relación obligatoria contemplada en el contrato”. Es decir, el TS descarta la aplicación de la cláusula “rebus sic stantibus” para revisar o resolver el contrato cuando ha existido previsión legal o contractual de los riesgos posibles.

Asimismo, nuestro Alto Tribunal ha indicado acerca de esta cuestión, por ejemplo en la STS (Civil) nº 214/2019, de fecha 5-4-2019 (Rec. 3204/2016), que una situación de crisis económica no puede introducirse en el vínculo contractual para alterar las condiciones del contrato. Pero se destaca el carácter imprevisible o inevitable como elemento de base. Por ello, una pandemia, como ha sido declarado por la OMS en el caso del coronavirus, sí que es, sin embargo, una situación imprevisible o inevitable cuando exista una razón de ser objetivable y una relación de causa-efecto entre la propagación de la enfermedad y el incumplimiento contractual de la parte. 

La existencia de una pandemia por coronavirus no puede asociarse en modo alguno a un riesgo inherente a los contratos por su carácter de imprevisible y su excepcional manifestación ante la intensidad del fenómeno.

Si acudimos a uno de los ejemplos antes mencionados de contratos a los que pudiere ser aplicable la cláusula “rebus”, la regla que permite la rebaja de la renta en el arrendamiento de bienes productivos que no deriven de riesgos del propio negocio, exige que la pérdida de rendimientos se origine por casos extraordinarios e imprevistos, algo que por su misma rareza no hubiera ser podido previsto por las partes. Y ello es lo que se da ante una situación de pandemia que puede permitir la revisión de las circunstancias del contrato, atendiendo siempre a las particularidades del caso concreto.

2.3.- Tomando en consideración lo anteriormente expuesto, conviene traer a colación en estos momentos la sentencia del Tribunal Supremo (Civil), de fecha 30-06-2014, nº 333/2014, Rec. 2250/2012, ya que en la misma se explicitan varios puntos de interés que avalarían la posibilidad de aplicar la cláusula “rebus” a la situación de pandemia de coronavirus, y de ella se pueden deducir las siguientes reglas aplicables a la situación presente:

1.- La aplicación de la cláusula “rebus”, en rigor, no supone una ruptura o singularidad respecto de la regla preferente de la lealtad a la palabra dada (pacta sunt servanda), ni tampoco de la estabilidad o mantenimiento de los contratos.

2.- Esto quiere decir que, en los casos de pandemia, la aplicación de la cláusula “rebus” no lleva aparejada la ruptura del principio “pacta sunt servanda”, porque quien  queda afectado por la situación derivada del virus en su relación con lo pactado podía tener la voluntad de cumplir el contrato, pero la imprevisibilidad y ajenidad de la pandemia le impide hacerlo, o, al menos, en la manera como se pactó.

3.- Cuando, fuera de lo pactado, sin culpa de las partes y de forma sobrevenida, las circunstancias que dotaron de sentido la base o finalidad del contrato cambian profundamente, y ese cambio afecta a lo que conforme al principio de buena fe cabe esperar en este contexto, pueden ser objeto de adaptación o revisión de acuerdo al cambio operado.

En este caso concurre en la pandemia una circunstancia:

a.- Ajena a lo pactado.

b.- No hay concurrencia de culpa del afectado por la pandemia de coronavirus.

c.- Resulta de forma sobrevenida e inesperada.

d.- No era un riesgo previsible. No se podría prever.

e.- La incidencia de los efectos del virus es relevante y grave.

f.- Se manifiesta con una inusitada beligerancia en la imposibilidad de cumplir el contrato conforme a lo pactado.

g.- El principio de buena fe determina que el afectado por la crisis generada por el virus actuó de buena fe y no colaboró en la imposibilidad de cumplir conforme a lo pactado.

h.- Esta relación entre el principio de buena fe y la cláusula “rebus sic stantibus” ya ha sido reconocida por el TS; caso, entre otras, de la Sentencia de 21 de mayo de 2009 (núm. 1178/2004).

En la doctrina del Tribunal Supremo sobre la cláusula “rebus” se hace constar, también, que:

i.-) A través de la doctrina de la base del negocio, se contrasta principalmente el alcance de dicha mutación o cambio respecto del sentido o finalidad del contrato y de la conmutatividad o equilibrio prestacional del mismo.

De esta forma, el contraste de la denominada base objetiva del negocio nos permite concluir que la mutación o cambio de circunstancias determina la desaparición de la base del negocio cuando:

– A la vista de las circunstancias concurrentes, la finalidad económica primordial del contrato, ya expresamente prevista, o bien derivada de la naturaleza o sentido del mismo, se frustra o se torna inalcanzable. 

– La conmutatividad del contrato, expresada en la equivalencia o proporción entre las prestaciones, desaparece prácticamente o se destruye, de suerte que no puede hablarse ya de la existencia de un adecuado equilibrio entre prestación y contraprestación, siendo el contrato excesivamente oneroso para una de las partes contratantes.

Ante una epidemia de virus como la actual y su efecto expansivo tan demoledor, la base del negocio en muchos casos desaparece ante esta irrupción  en el marco contractual entre las partes. El incumplidor no incumple por y para alterar la base del negocio, sino que ésta se ve afectada por la ajenidad contractual del coronavirus, y por las circunstancias derivadas de la situación de crisis sufrida.

ii.-) La aplicación de la cláusula “rebus” no se realiza en atención a la perspectiva de la posible liberación del deudor, desde el estricto plano de la posibilidad o no de realización de la prestación tras el acontecimiento sobrevenido.

El deudor no quiere “liberarse” de cumplir su obligación por la circunstancia del coronavirus. No quiere “aprovecharse de ella”, sino que quiere cumplir cuando pueda, y cuando de lo que se le “libere” es de los efectos generados por el virus en los contratos que se han celebrado entre las partes en nuestro país.

En los casos de pandemia no existe la referencia del concepto al que alude el  Tribunal Supremo, Sala Primera, de lo Civil, Sentencia 511/2013 de 18 Jul. 2013, Rec. 1791/2010, de incumplimiento resolutorio previsible, ni de incumplimiento resolutorio anticipado. De ninguna manera podría preverse tal circunstancia de cara a incurrir en un incumplimiento contractual; por el contrario, el evento ocurrió sin culpa del que debía cumplir a causa de una circunstancia de fuerza mayor que le puede impedir hacerlo, no solo parcialmente, sino posiblemente totalmente, debiendo concederse una suspensión del contrato y una moratoria en la vida del mismo, a fin de dar salida a la posibilidad de cumplir cuando desaparezcan las causas originales radicadas en la pandemia y ajenas por completo a la parte que debía cumplir su prestación del contrato.

2.4.- Si se dan las circunstancias antes mencionadas para la aplicación de la doctrina o cláusula “rebus”, habría que determinar las consecuencias: si daría lugar a una mera modificación del contrato o a su resolución. La solución a favor de la modificación del contrato, más acorde con el principio de conservación de los actos y negocios contractuales (favor contractus) es la solución aplicada de manera preferente por la Jurisprudencia, especialmente cuando se trata de contratos de tracto sucesivo o de larga duración.

En este sentido, en la línea de lo señalado por la STS (Civil) nº 447/2017, de 13-7, Rec. nº 621/2015, se requiere que los efectos derivados de la concurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, o de la aplicación de la cláusula “rebus sic stantibus” sean proporcionados a la situación existente. Se trata simplemente, en palabras de la propia sentencia, de “flexibilizar” la regla “pacta sunt servanda”, lo cual no obliga necesariamente a extinguir la relación jurídica. Partiendo precisamente del principio de buena fe contractual, el efecto en principio debería de ser la modificación del contrato a fin de reequilibrar las respectivas obligaciones, y sólo en el caso de imposibilidad (así, por haberse frustrado completamente la finalidad del contrato, o haber perdido éste la razón de ser bajo la cual fue concebido) será posible la resolución del mismo.

En muchos supuestos, la revisión del contrato en cuestión debe consistir en la prórroga de los plazos para dar lugar a su cumplimiento. Así, para el caso de que el estado de alarma implique la imposibilidad temporal de cumplimiento, se debería alargar su plazo de duración por el tiempo correspondiente a la duración de tal estado.

En otros casos, el ajuste temporal podría ser inferior al periodo de duración del estado de alarma, pero superior al contemplado en el contrato. En todos ellos, los retrasos producidos a raíz del acaecimiento de circunstancias imprevisibles e inevitables, como las derivadas de una pandemia, no podrían dar lugar ni a la resolución del contrato sinalagmático de que se trate al amparo del art. 1.124 C.C, ni a la exigencia a la parte incumplidora de daños y perjuicios, siempre que en la relación causal incumplimiento-daño no hubiere mediado culpa.

Y, por último, en ciertos supuestos, el estado de alarma puede implicar una imposibilidad de cumplimiento, como ocurre con la cancelación de viajes. Nuevamente, las consecuencias dependerán en primer lugar de lo pactado: así hay algunas reservas de vuelos o viajes en las que se pactan expresamente el derecho al reembolso del pasajero si el viaje fuere cancelado. Pero, aún en el caso de no previsión expresa en el contrato, la buena fe permite adaptar la prestación a las nuevas circunstancias concurrentes. De esta forma, si un vuelo fuere cancelado por la situación creada por el coronavirus, la compañía debe ofrecer al pasajero la elección entre una de las 3 siguientes opciones:

-Reembolso

-Transporte alternativo

-Transporte alternativo en otra fecha que convenga al pasajero.

Tal y como ha sido aclarado por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en una “Guía de Preguntas Frecuentes sobre transportes” (FAQ) publicada en fecha recientes. En esta Guía, se aclara además lo siguiente:

-Que en la situación actual y en algunos casos, el derecho al transporte alternativo lo más rápidamente posible se puede ver afectado ya que no hay certidumbre acerca de cuándo se puede restablecer el transporte en ciertas rutas canceladas. En estas situaciones son más beneficiosas para el pasajero las opciones de reembolso o el transporte en fecha posterior que convenga al pasajero.

-Que en caso de vuelos de ida y vuelta comprados en una misma reserva, si se cancela el vuelo de ida y el pasajero elige el reembolso, procede éste también en el vuelo de vuelta. Si han sido comprados en reservas diferentes, sólo procedería el reembolso del precio del trayecto cancelado.

2.5.- Todo lo anteriormente argumentado respecto de la posible aplicación en los contratos de la cláusula “rebus” debe dejar a salvo aquellos casos en que exista una disposición normativa que permita, habilite, o incluso garantice la ejecución del contrato mientras está vigente la situación de fuerza mayor derivada de la crisis del coronavirus.

3.- Especialidades en materia de transportes 

3.1.-. El Real Decreto nº 463/2020, de 14-3, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, recogió una serie de medidas en materia de transporte, algunas de las cuales están destinadas a asegurar en todo momento el transporte de mercancías por carretera, por su impacto en toda la actividad económica y especialmente en este contexto, en el que es imprescindible garantizar el abastecimiento. Varias de esas medidas se han ido desarrollando normativamente por medio de diversas Órdenes Ministeriales dictadas en los últimos días.

3.2.- Las medidas adoptadas sobre el particular han sido las siguientes:

3.2.1.- En los servicios de transporte público de viajeros por carretera, ferroviarios, aéreos y marítimos que no están sometidos a contrato público u obligaciones de servicio público (OSP), los operadores de transporte reducirán la oferta total de operaciones en, al menos, un 50 %.

3.2.2.- Los servicios de transporte público de viajeros por carretera, ferroviarios, aéreo y marítimo de competencia estatal que están sometidos a contrato público u OSP reducirán su oferta total de operaciones en, al menos, los siguientes porcentajes:

1. Servicios ferroviarios de media distancia: 50 %.

1. Servicios ferroviarios media distancia-AVANT: 50 %.

  iii. Servicios regulares de transporte de viajeros por carretera: 50 %.

1. Servicios de transporte aéreo sometidos a OSP: 50 %.

1. Servicios de transporte marítimo sometidos a contrato de navegación: 50 %.

Los servicios ferroviarios de cercanías mantendrán su oferta de servicios.

No obstante lo indicado tanto en este punto, como en el anterior, es preciso reseñar que por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana podrán ser modificados los porcentajes de reducción de los servicios referidos anteriormente y establecerse condiciones específicas al respecto, tomando en consideración la necesidad de garantizar que los ciudadanos puedan acceder a sus puestos de trabajo y los servicios básicos en caso necesario.

En desarrollo de tal posibilidad, ha sido dictada la Orden TMA/273/2020, por la que se dictan instrucciones sobre reducción de los servicios de transporte de viajeros, en la que se acuerda:

i.-) Reducción del porcentaje de servicios de transporte de viajeros no sometidos a contrato público u obligaciones de servicio público. Los operadores de transporte reducirán la oferta total de operaciones en, al menos, un 70%. 

ii.-) Los servicios de transporte público de viajeros por carretera, ferroviarios, aéreo y marítimo de competencia estatal que están sometidos a contrato público u OSP reducirán su oferta total de operaciones en, al menos, los siguientes porcentajes:

Servicios ferroviarios de media distancia: 70%.

Servicios ferroviarios de media distancia-AVANT: 70%.

Servicios regulares de transporte de viajeros por carretera: 70%.

Servicios de transporte aéreo sometidos a OSP: 70%.

Servicios de transporte marítimo sometidos a contrato de navegación: 70%.

Servicios ferroviarios de cercanías: 20%, en horas punta, y 50%, en horas valle.

iii.-) Apertura de oficinas de arrendamiento de vehículos sin conductor. Con el fin de garantizar el funcionamiento de las operaciones de transporte de mercancías y asegurar el necesario abastecimiento de productos a la población, así como los desplazamientos permitidos en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, estará permitida la apertura de los establecimientos dedicados al arrendamiento de vehículos sin conductor a los efectos señalados.

3.2.3.- Los servicios de transporte público de viajeros por carretera, ferroviarios y marítimo de competencia autonómica o local que están sometidos a contrato público u OSP, o sean de titularidad pública, mantendrán su oferta de transporte.

El Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y las autoridades autonómicas y locales con competencias en materia de transportes podrán establecer un porcentaje de reducción de servicios en caso de que la situación sanitaria así lo aconseje, así como otras condiciones específicas de prestación de los mismos.

Al adoptar estas medidas se tendrá en cuenta la necesidad de garantizar que los ciudadanos puedan acceder a sus puestos de trabajo y los servicios básicos en caso necesario.

Pues bien, en este sentido, la Orden TMA 230/2020, de 15-3, por la que se concreta la actuación de las autoridades autonómicas y locales respecto de la fijación de servicios de transporte público de su titularidad, dispone lo siguiente:

• Cada autoridad autonómica o local competente podrá fijar los porcentajes de reducción de los servicios de transporte público de su titularidad que estime convenientes, de acuerdo a la realidad de las necesidades de movilidad existentes en sus territorios y a la evolución de la situación sanitaria, garantizando, en todo caso, que los ciudadanos puedan acceder a sus puestos de trabajo y los servicios básicos en caso necesario.
  Podrán, así mismo, establecer condiciones específicas de prestación de dichos servicios.
• Las autoridades locales que, en virtud del artículo anterior, fijen porcentajes de reducción de los servicios públicos de transporte regular de viajeros de su titularidad deberán comunicarlo a la correspondiente comunidad autónoma. Las comunidades autónomas, por su parte, deberán comunicar al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, la información que hayan recibido de las autoridades locales de su territorio, así como los suyos propios, con objeto de que puedan coordinarse las actuaciones en todo el territorio nacional.

3.2.4.- Sin perjuicio de lo apuntado en los puntos 3.2.1, 3.2.2 y 3.2.3 anteriores, se han establecido también unos criterios concretos unos criterios específicos para el transporte entre la Península y los territorios no peninsulares:

3.2.4.1.- Conexiones entre la Península y la Comunidad Autónoma de Canarias (Orden TMA/246/2020, de 17-3).

-Desde las 00:00 horas del día 19 de marzo de 2020 se prohíbe la realización de cualquier tipo de vuelo comercial o privado, con origen en cualquier aeropuerto situado en el territorio nacional y destino cualquier aeropuerto situado en el territorio de Canarias.

-Desde las 00:00 del día 18 de marzo de 2020 se prohíbe el desembarco en los puertos situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias de pasajeros embarcados en los buques de pasaje de transbordo rodado y buques de pasaje que presten servicio de línea regular, con pasaje a bordo, con origen en la península, con excepción de los conductores de las cabezas tractoras de la mercancía rodada.

-Desde las 00:00 horas del día 19 de marzo de 2020 se prohíbe la entrada en todos los puertos de Canarias de todos los buques y embarcaciones de recreo utilizados con finalidad recreativa o deportiva o en arrendamiento náutico (chárter), independientemente de su procedencia.

-Desde las 00:00 horas del día 18 de marzo de 2020 se prohíbe el aterrizaje en todos los aeropuertos de las islas Canarias de vuelos de aviación ejecutiva, taxi aéreo u operaciones asimilables a éstas, independientemente de su procedencia.

3.2.4.2.- Conexiones entre la Península y la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (Orden/TMA/247/2020, de 17-3). 

-Desde las 00:00 horas del día 19 de marzo de 2020 se prohíbe la realización de cualquier tipo de vuelo comercial o privado, desde cualquier aeropuerto situado en el territorio nacional y los aeropuertos situados en el territorio de Illes Balears.

-Desde las 00:00 del día 19 de marzo de 2020 queda prohibido en los puertos de Palma, Alcúdia, Maó, Ciutadella e Eivissa el desembarco de pasajeros de los buques de pasaje de transbordo rodado y buques de pasaje, que presten servicio de línea regular, con excepción de los conductores de las cabezas tractoras de la mercancía rodadas.

-Desde las 00:00 horas del día 19 de marzo de 2020 se prohíbe la entrada en todos los puertos de Illes Balears de todos los buques y embarcaciones de recreo utilizados con finalidad recreativa o deportiva o en arrendamiento náutico (chárter), independientemente de su procedencia.

-Desde las 00:00 horas del día 18 de marzo de 2020 se prohíbe el aterrizaje en todos los aeropuertos de Illes Balears de vuelos de aviación ejecutiva, taxi aéreo u operaciones asimilables a éstas, independientemente de su procedencia.

3.2.4.3.- Conexiones entre la Península y la Ciudad de Ceuta (Orden TMA/241/2020, de 16-3). 

-Desde las 00:00 horas del día 17 de marzo de 2020 se prohíbe la realización de vuelos en helicóptero entre cualquier aeropuerto o helipuerto situado en el territorio nacional y Ceuta, así como el desembarco en el puerto de Ceuta de pasajeros embarcados en los buques de pasaje de transbordo rodado y buques de pasaje que presten servicio de línea regular entre la península y Ceuta, con excepción de los conductores de las cabezas tractoras de la mercancía rodada.

3.2.4.4.- Conexiones entre la Península y la Ciudad de Melilla (Orden TMA/242/2020, de 16-3). 

– Desde las 00:00 horas del día 17 de marzo de 2020 se prohíbe la realización de vuelos entre cualquier aeropuerto situado en el territorio nacional y Melilla, así como el desembarco en el puerto de Melilla de pasajeros embarcados en los buques de pasaje de transbordo rodado y buques de pasaje que presten servicio de línea regular entre la península y Melilla, con excepción de los conductores de las cabezas tractoras de la mercancía rodada.

3.2.5.- Los operadores de transporte llevarán a cabo los ajustes necesarios para cumplir con los porcentajes establecidos en este artículo de la forma lo más homogéneamente posible entre los distintos servicios que prestan y podrán plantear al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana cuantas cuestiones requieran interpretación o aclaración.

Si por razones técnicas u operativas no resulta viable la aplicación directa de los porcentajes establecidos desde el primer día, se deberá llevar a cabo el ajuste más rápido posible de los servicios, que no podrá durar más de cinco días.

3.2.6.- Por resolución del Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana se establecerán las condiciones necesarias para facilitar el transporte de mercancías en todo el territorio nacional, con objeto de garantizar el abastecimiento y la entrega de productos adquiridos en el comercio por internet, telefónico o correspondencia.

A este respecto, la Orden TMA/229/2020, de 15-3, por la que se dictan disposiciones respecto al acceso de los transportistas profesionales a determinados servicios necesarios para facilitar el transporte de mercancías en el territorio nacional, se establece que:

-Los establecimientos de suministro de combustible que dispongan de servicios de aseo deberán facilitar su uso a los conductores profesionales. Así mismo, los centros de carga y descarga que cuenten con este tipo de instalaciones, deberán facilitar en la medida de lo posible su uso a los conductores profesionales que realicen operaciones en ellos.

-Las medidas que se puedan exigir a los conductores para el acceso a este tipo de instalaciones seguirán los criterios e instrucciones de prevención que con carácter general establezca el Ministerio de Sanidad, o las que dicho órgano pudiera establecer específicamente en este ámbito. Asimismo, con objeto de posibilitar los descansos adecuados en cumplimiento de la normativa de tiempos de conducción y descanso, que son imprescindibles para poder llevar a cabo las operaciones de transporte, aquellos establecimientos que dispongan de cocina, servicios de restauración, o expendedores de comida preparada, deberán facilitar al transportista profesional un servicio de catering.

A su vez, la Orden TMA/259/2020, de 19 de marzo, por la que se dictan instrucciones sobre transporte por carretera, señala -tras la modificación realizada en la misma por la Orden TMA/264/2020, de 20-3-, que:

-En los transportes de mercancías por carretera estará permitido que vayan dos personas en la cabina del vehículo, cuando sea necesario por razón del tipo de transporte a realizar.

-En todo caso, tendrán que observarse las medidas e instrucciones de protección indicadas por el Ministerio de Sanidad tendentes a evitar el contagio del COVID-19.

– Con el fin de garantizar el adecuado funcionamiento de las operaciones de transporte de mercancías y asegurar el necesario abastecimiento de productos a la población, así como de los transportes permitidos en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se permite la apertura de talleres de reparación y mantenimiento de vehículos de motor, así como los establecimientos de actividades conexas de venta de piezas y accesorios con venta directa a los talleres de reparación, pero sin apertura al público general.

-En todo caso, tendrán que observarse las medidas e instrucciones de protección indicadas por el Ministerio de Sanidad tendentes a evitar el contagio del COVID-19.

Y además, ha sido dictada en fecha 26-3-2020 una Resolución de la Dirección General del Transporte Terrestre por la que se exceptúa temporalmente la aplicación de la normativa relativa a los tiempos de conducción y descanso en el transporte de mercancías, a fin de:

– Permitir extender la duración del período de conducción diaria siempre que se cumplan los requisitos establecidos para las pausas y para los descansos diarios y semanales.

-Reducir un descanso semanal de 45 horas a un descanso continuado de al menos 24 horas, sin necesidad de compensación.

-Permitir que el conductor tome su descanso semanal normal en el vehículo, siempre y cuando el vehículo vaya adecuadamente equipado para el descanso de cada uno de los conductores y esté estacionado.

Estas exenciones serán de aplicación desde el día 29 de marzo de 2020 hasta el día 12 de abril del 2020, ambos incluidos.

3.2.7.- En cualquier caso, las autoridades competentes delegadas podrán adoptar todas aquellas medidas adicionales necesarias para limitar la circulación de medios de transporte colectivos que resulten necesarias y proporcionadas para preservar la salud pública.

3.3.- Por su parte, el Real Decreto-ley 10/2020, de 29 de marzo, por el que se regula un permiso retribuido recuperable para las personas trabajadoras por cuenta ajena que presten servicios no considerados esenciales en empresas o entidades del sector público o privado  -las cuales verán interrumpida su actividad laboral durante el periodo comprendido entre el 30 de marzo y el 9 de abril de 2020, ambos incluidos- con el fin de reducir la movilidad de la población en el contexto de la lucha contra el COVID-19, excluye de su ámbito de aplicación determinadas actividades instrumentales imprescindibles para la prestación de los servicios esenciales, quedando así asimilados a estos, entre las que se encuentras las relativas al suministro, transporte y abastecimiento.

Cabe citar al respecto, como excluidas del ámbito de aplicación de dicho RD-Ley, las siguientes actividades previstas en el Anexo del Real Decreto Ley 10/2020, de 29 de marzo:

• Transporte de mercancías en todo el territorio nacional con objeto de abastecimiento y entrega de productos adquiridos en el comercio por Internet, telefónico o correspondencia (art. 14.4 RD 463/2020 al que reenvía el primer apartado del Anexo).
• Operadores críticos de servicios esenciales previstos en la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de infraestructuras críticas, así como empresas y proveedores que, no teniendo la consideración de críticos, son esenciales para asegura el abastecimiento de la población y los propios servicios esenciales (art. 18 RD 463/2020 al que reenvía el primer apartado del Anexo).
• Las que trabajan en las actividades que participan en la cadena de abastecimiento del mercado y en el funcionamiento de los servicios de los centros de producción de bienes y servicios de primera necesidad, incluyendo alimentos, bebidas, alimentación animal, productos higiénicos, medicamentos, productos sanitarios o cualquier producto necesario para la protección de la salud, permitiendo la distribución de los mismos desde el origen hasta el destino final (segundo aparatado del Anexo).
• Aquellas imprescindibles para el mantenimiento de las actividades productivas de la industria manufacturera que ofrecen los suministros, equipos y materiales necesarios para el correcto desarrollo de las actividades esenciales recogidas en el apartado 5 del Anexo).
• Las que realizan los servicios de transporte, tanto de personas como de mercancías, que se continúen desarrollando desde la declaración del estado de alarma, así como de aquéllas que deban asegurar el mantenimiento de los medios empleados para ello, al amparo de la normativa aprobada por la autoridad competente y las autoridades competentes delegadas desde la declaración del estado de alarma (apartado 6 del Anexo).

Además, el RD-Ley 10/2020 atiende a la situación de los conductores que, al entrar en vigor el mismo, esto es, el día de su publicación, se encontrasen en ruta realizando el servicio, acordando la continuidad de los servicios de transporte iniciados ya iniciados en aquella fecha. De esta forma, la Disposición Transitoria 2ª del mismo dispone que “Aquellas personas trabajadoras del ámbito del transporte que se encuentren realizando un servicio no incluido en este real decreto-ley en el momento de su entrada en vigor, iniciarán el permiso retribuido recuperable una vez finalizado el servicio en curso, incluyendo como parte del servicio, en su caso, la operación de retorno correspondiente”. 

Y debemos destacar también que en el art. 5 del RD 10/2020 se señala, a modo de cláusula de salvaguarda que “El Ministro de Sanidad, como autoridad delegada, podrá modificar o especificar, mediante las órdenes necesarias, las actividades que se ven afectadas por el permiso retribuido recuperable regulado en este artículo, así como sus efectos”. Se admiten por consiguiente las modificaciones y adaptaciones que resulten precisas para dar respuesta a nuevas situaciones o supuestos no previstos inicialmente, autorizando, normalmente, al Ministerio de Sanidad, como autoridad delegada, para adoptar al respecto las medidas que sean precisas.

3.4.- La regulación incluida en el citado Real Decreto-ley 10/2020 va a suponer una reducción de la demanda de servicios de transporte público durante la semana laboral, especialmente en los servicios de transporte de carácter urbano y periurbano. Por ello, se ha considerado necesario por las autoridades gubernativas prever una reducción de la oferta de los servicios de transporte de viajeros que afectan a este ámbito urbano y periurbano, competencia de todas las Administraciones Públicas, respecto de lo establecido en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y en la Orden TMA/273/2020, de 23 de marzo, por la que se dictan instrucciones sobre reducción de los servicios de transporte de viajeros. Y bajo tal contexto ha sido dictada la Orden TMA/306/2020, de 30 de marzo -en vigor desde el mismo 30-3-, por la que se dictan instrucciones sobre reducción de servicios de transporte de viajeros durante la vigencia del Real Decreto-ley 10/2020, es decir, en el periodo comprendido entre el 30-3 y el 9-4-2020. El objeto de esta reducción es que los servicios disponibles para los ciudadanos sean, durante ese periodo, como máximo los correspondientes a fin de semana.

Los servicios de transporte público de viajeros por carretera y ferroviarios de ámbito urbano y periurbano, que estén sometidos a contrato público u obligaciones de servicio público (OSP), o sean de titularidad pública, con independencia de la Administración titular o competente sobre los mismos, reducirán su oferta de servicios y frecuencias hasta alcanzar niveles de prestación similares a los de fin de semana, considerando la necesidad de acceso al puesto de trabajo del personal ocupado en los servicios esenciales y el acceso de los ciudadanos a los servicios básicos. Por otra parte, los horarios y frecuencias de los servicios de transporte señalados podrán ajustarse, atendiendo a las necesidades específicas de cada territorio, por parte de la Administración competente o por los operadores, en virtud de causa justificada, teniendo en cuenta, en todo caso, que deben adoptarse las medidas necesarias para procurar la máxima separación posible entre los viajeros.

Por último, en relación con los servicios de transporte interurbanos y de larga distancia que no se encuentran sometidos a contrato público u obligaciones de servicio público, no se considera necesario establecer ninguna regulación adicional a la ya establecida en la Orden TMA/273/2020, dado que en la misma se establece un porcentaje de reducción de, al menos, un 70%, de manera que los operadores pueden ajustar su oferta en el marco normativo actual en función de la demanda real.

En La Coruña, a 31 de marzo de 2020.